Orçamento Participativo

ORÇAMENTO PARTICIPATIVO – EXPERIÊNCIA DO GOVERNO DO ESTADO DO
RIO GRANDE DO SUL
Este texto tem como objetivo tratar de um tema que há mais de uma década tem despertado
a atenção da sociedade civil, de governantes e do mundo acadêmico. O processo de gestão
participativa que se materializa no Orçamento Participativo (OP), tem se constituído em uma
experiência revolucionária e por esta razão suscita o interesse daqueles que defendem a
democratização do poder, mas também desperta a resistência daqueles que se orientam por uma
gestão concentradora.
As experiências do Orçamento Participativo (OP), consagrada há 15 anos na Prefeitura de
Porto Alegre, em vários municípios do País e do exterior, de Belo Horizonte, São Paulo, Recife à
Córdoba na Espanha e no período de 1999-2002 no governo do Estado do Rio Grande do Sul, por
exemplo, demonstram que esse é um instrumento privilegiado de distribuição da renda pública, da
democratização da gestão do Estado e de construção da cidadania.
ENSINAMENTOS UNIVERSAIS DA EXPERIÊNCIA DO ORÇAMENTO
PARTICIPATIVO
Existem princípios e ensinamentos universais na experiência do OP, que são válidos para
qualquer escala ou lugar onde se for aplicar esta forma democracia participativa.
O Orçamento Participativo - OP é um processo de democracia direta, voluntária e
universal, onde a população pode discutir e decidir sobre o orçamento público e as políticas
públicas. O cidadão não encerra sua participação no ato de votar na escolha do executivo e do
parlamento, mas vai muito além , decidindo e controlando a gestão pública. O cidadão deixa de ser
um simples coadjuvante da política tradicional, onde participa apenas votando de quatro em quatro
anos, para ser protagonista permanente da gestão pública.
O Orçamento Participativo – OP, combina democracia direta com a democracia representativa,
que é uma das maiores conquistas da humanidade e que deve ser preservada e qualificada. A
democracia representativa é necessária, mas insuficiente no processo de aprofundamento da
democracia da sociedade humana. Mais do que nunca é preciso combiná-la com as mais variadas
formas de democracia direta, onde o cidadão possa não só participar da gestão pública, mas também
controlar o Estado. O OP de Porto Alegre e o processo de implantação do OP no Rio Grande do Sul
são exemplos concretos de democracia direta.
No OP existe outra relação da sociedade com o Estado. Após a queda do muro de Berlim,
ficou evidente que o muro caiu para os dois lados, tanto para o oriente como para o ocidente. Há
uma crise de legitimidade política e fiscal do Estado contemporâneo. O Estado liberal burguês em
seu estágio atual neoliberal, agravou o processo de exclusão social e a concentração dos
assentamentos humanos nos centros urbanos, evidenciando o fracasso das chamadas políticas
compensatórias para a resolução dos problemas da sociedade capitalista. A luta contra a exclusão
social exige políticas públicas que modifiquem a distribuição da renda e do poder nas cidades e nos
países, concretizando formas de participação direta da população nas gestões públicas. Por isso, o
OP é tão reconhecido nacional e internacionalmente, porque responde aos desafios da modernidade
e sobretudo, à crise de legitimidade do Estado contemporâneo. A nossa experiência do OP, também,
aponta o caminho para a superação, de maneira contemporânea, da crise do socialismo burocrático,
respondendo de maneira criativa e original à principal questão política da decadência e da derrocada
do Leste Europeu, ou seja, a relação autocrática do estado com a sociedade.
No processo do OP, o cidadão participa diretamente nas decisões e no controle do
orçamento público e não por representações indiretas através de entidades. Portanto a
participação da população se efetiva de maneira direta, livre e universal nas assembléias
públicas do OP. Este princípio é que faz a diferença do processo deliberativo e de construção da
cidadania do OP com outras formas tradicionais de consulta popular. Todo o cidadão, independente
de sua organização partidária, associativa e credo religioso tem assegurado sua participação no
processo. Isto significa que ninguém tem privilégio no processo de democracia direta e nem lugar
assegurado nas formas de representação delegada: delegados e conselheiros do OP. Este princípio
universal é que assegurou na experiência de 15 anos do OP em Porto Alegre e de 4 anos no Estado
do Rio Grande do Sul, que o processo não fosse partidarizado e nem dominado por corporações,
permitindo que a vontade da sociedade se expressasse de maneira plural e universal.
Esta forma de participação universal permitiu que cidadãos que não tinham nenhuma
vinculação a qualquer tipo de organização fossem estimulados a participarem das assembléias
levando suas reivindicações. A vivência coletiva no OP tem levado estes cidadãos a buscarem
outras formas de organização em sua comunidade reforçando, portanto, o processo de organização
popular. Por outro lado aqueles já organizados em entidades, associações ou movimentos populares
podem mobilizar sua base social para a participação universal no OP, buscando o atendimento de
suas prioridades e fortalecendo com isso, ainda mais, a sua organização. Na verdade quem perde
com a participação universal são as pseudolideranças e as organizações fantasmas, que dizem
representar milhares de pessoas e, no entanto, não mobilizam nem a sua própria direção para pautar
prioridades e eleger delegados.
Outro princípio fundamental no processo do OP é a discussão de todo o orçamento e
das políticas públicas. A população não pode ser subestimada na sua capacidade de gestão,
separando-se apenas uma parte do orçamento para a discussão e deliberação. É preciso abrir todo o
orçamento, os gastos de pessoal, dívida pública, serviços essenciais, investimentos e atividades fins,
projetos de desenvolvimento, bem como os recursos extra-orçamentários disponíveis para
financiamento através do Banco do Estado. Desta maneira a população vai aos poucos se
apropriando dos gastos e das políticas públicas, criando condições para sua participação efetiva na
totalidade da gestão pública. Nesse sentido o Governo deve disponibilizar para a população todos
os dados a respeito da despesa e da receita, bem como desvendar conceitos técnicos, garantindo
desse modo que a população tenha as reais condições para analisar , deliberar e controlar o
orçamento público. Por exemplo, na experiência de Porto Alegre, o processo do OP criou
mecanismos concretos de controle sobre a folha de pagamento, através da criação de uma comissão
tripartite (governo, conselho do OP e sindicato dos servidores municipais) que passou a discutir e
decidir sobre a criação de novos cargos públicos, fazendo um controle interno e externo sobre o
aumento de pessoal. Também desenvolveu-se a consciência de que investimentos nas áreas sociais
como educação e saúde levam a novos gastos de custeio (pessoal e serviços), que precisam ser
acompanhados do aumento da receita pública com justiça fiscal.
Vontade política e autonomia. O orçamento público está previsto nas Constituições
Federal (Art. 165,III) e Estadual - RS(Art.149, III) e nas leis orgânicas municipais como uma lei
de iniciativa do executivo. Também, a Constituição Federal em seu artigo 1º, parágrafo único,
diz – “Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes ou diretamente,
nos termos desta Constituição” e no artigo 5º, inciso XVI, estabelece o “direito de reunião” e
inciso XXXIV o “direito de petição aos Poderes Públicos” do povo brasileiro. Ademais, a nova
Lei de Responsabilidade Fiscal (maio/2000), no parágrafo único do art. 48 diz: “A
transparência será assegurada mediante incentivo à participação popular e realização de
audiências públicas, durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de
diretrizes orçamentárias e orçamentos”.
Dessa forma, o governante eleito adquire o direito de elaborar a proposta orçamentária, para
depois mandá-la ao Poder Legislativo, que a transforma em lei.
Este processo de democracia direta tem o mérito, pois, de não excluir, mas valorizar a
democracia representativa. O parlamento continua com todas as suas prerrogativas
constitucionais, analisando e votando o projeto de lei orçamentária. Portanto, para que se faça o OP
não se precisa de nenhuma lei específica, basta a vontade política dos governantes eleitos pela
democracia representativa.
O processo do OP deve ter regulamento, critérios distributivos e metodologia de
planejamento. Mas, este regramento deve ser elaborado de maneira autônoma pela comunidade
e firmado um contrato social entre o governo e a sociedade. O OP não é uma obra acabada, perfeita
e indiscutível. Nem poderia ser, pois a avocação da perfeição seria expressão de autoritarismo e
negação do processo dialético, de constante mutação e superação do novo sobre o velho, que
caracteriza os processos sociais. É com este entendimento que, todos os anos, o governo e a
sociedade devem realizar uma avaliação crítica do regramento e do processo do OP; e o conselho do
OP, de maneira autônoma (auto-regulamentada), sem a tutela do executivo e legislativo, discute e
decide as mudanças para modernização. O princípio da auto-regulamentação aplicado no OP de
Porto Alegre e no OP do Estado do Rio Grande do Sul, tem proporcionado uma constante
modernização dos mecanismos democráticos e de planejamento participativo.
Para que o OP seja um processo efetivo e sério de participação popular e não meramente
consultivo, é necessário que as decisões tomadas pela população e governo sejam documentadas
e publicadas para conhecimento de toda a sociedade. Na experiência do Rio Grande do Sul este
documento se consubstancia no Plano de Investimentos e Serviços. Isto possibilitará que a
população faça o acompanhamento e fiscalização da execução das obras e serviços decididos.
Ademais, o governo deve prestar contas anualmente, possibilitando um controle social efetivo
sobre a gestão do Estado.
A solidariedade na gestação da consciência cidadã, no planejamento participativo e na
preservação do direito das minorias. A participação direta do cidadão na definição das
prioridades, na elaboração do orçamento, do plano de investimentos e serviços, e da gestão pública
permeados e articulados pela solidariedade, tem possibilitado a construção de um planejamento
efetivamente participativo. Desta maneira, o processo OP tem oportunizado a gestação de uma
consciência cidadã libertária. Esta consciência não é fruto de um procedimento premeditado e
dogmático, conduzido por uma elite de maneira direta ou através da mídia, mas sim originária do
descobrimento da força da praxis coletiva, pelos cidadãos comuns, onde a solidariedade é o fio
condutor através do qual a consciência social é parida por cada cidadão a seu tempo.
Esta consciência parida desperta nas pessoas os seus direitos de cidadão, o direito à educação,
saúde, a melhoria na qualidade de vida e a outros direitos que não estão na órbita do orçamento
público, mas que dependem de lutas gerais da população por transformações estruturais na
economia e na sociedade. Também esta consciência cidadã, tem levado pela solidariedade das
maiorias ao atendimento e ao reconhecimento dos direitos das minorias dentro do processo do OP.
Outro fato importante com repercussões psicossociais, é o reconhecimento público do cidadão pela
sua comunidade dentro do processo do OP, que tem como consequência a elevação de sua autoestima.
Orçamento participativo e a democratização das relações sociais. Ao longo da história
temos visto que a burocracia não se desenvolve só dentro do Estado, mas também nos movimentos
e nas organizações da sociedade. As relações entre as direções das entidades e suas bases, também
carecem de um processo de gestão participativa.
A experiência do OP tem um papel estratégico na democratização das relações sociais, com
validade não só para dentro do Estado, mas também, fora dele, na busca constante da
democratização participativa das entidades, dos sindicatos, dos movimentos e instituições de base
da sociedade, bem como dos partidos políticos.
DO MUNICÍPIO AO ESTADO – AMPLIAÇÃO DA ESCALA E DA POTÊNCIA DO
ORÇAMENTO PARTICIPATIVO
A partir da experiência da implantação do OP no governo Olívio Dutra, no Estado do Rio
Grande do Sul (OP-RS), ficou desmistificado a crítica dos setores conservadores e daqueles que se
orientam por uma gestão concentradora, de que o OP só era possível na escala municipal. Estes
críticos diziam que a experiência do OP não era aplicável nas escalas do Estado e da União Federal
por serem mais complexas tanto do ponto de vista econômico como político. Ao contrário, a sua
prática em uma escala maior (extensão 282 mil Km², população de 10 milhões, 497 municípios)
aumentou sua potencialidade em recursos financeiros orçamentários e extra-orçamentários. A
existência do BARINSUL viabilizou com linhas de crédito próprio, do BNDES e do Banco do
Brasil, importantes recursos para financiamento de programas nas áreas da agricultura, geração de
trabalho e renda e de desenvolvimento econômico e regional, discutidos no OP-RS.
Ampliou também a competência legal para a atuação em políticas públicas de caráter
macro-social e de abrangência em nível estadual, como por exemplo: transporte e circulação
(pavimentação de estradas estaduais ligando vários municípios, construção de pontes, etc),
habitação (habitação rural, cooperativismo, regularização fundiária, habitação popular, etc), meio
ambiente e saneamento, segurança pública, educação (rede estadual de escolas de ensino
fundamental e médio, criação de uma Universidade estadual, etc), saúde (criação de programas
regionais e municipais de saúde pública), agricultura (reforma agrária, agricultura familiar –
programas de combate a pobreza no campo, apoio a formação de agroindústrias, etc), geração de
emprego e renda (primeiro emprego, apoio a micro, pequenas e médias empresas, economia popular
e solidária, apoio aos sistemas locais de produção, etc), energia (programa luz no campo, expansão
nas áreas de geração, transmissão e distribuição de energia elétrica, etc), inclusão social (renda
mínima e rede da cidadania) e desenvolvimento econômico e regional.
Qualificou as relações do governo do estado com as prefeituras sob controle social.
Diferentemente do OP - Porto Alegre, onde o governo relaciona-se diretamente com a população,
no OP-RS além da relação direta do poder público estadual com a população existe um outro sujeito
político, os governos municipais.
Nesse sentido, abriu-se um espaço de qualificação das relações entre o Governo do Estado e
as Prefeituras com a participação e o controle da população. As verbas voluntárias do governo
estadual de políticas públicas para aplicação direta nas regiões e nos municípios ou em parceria com
os governos municipais passam pelas prioridades estabelecidas no OP-RS e por critérios objetivos
de distribuição regional e/ou municipal(prioridade temática regional estabelecida pela população no
OP-RS, população total da região, carência de infra-estrutura ou serviço).
Os conselhos temáticos e setoriais (conselhos municipais de saúde, assistência social,
agricultura, habitação, etc) e os delegados do OP, em função do aumento da escala territorial
e da maior complexidade das políticas públicas estaduais, no OP-RS, passaram a ter um papel
substantivo, tanto na fase de elaboração do orçamento, como na sua execução, fiscalizando as
intervenções realizadas diretamente pelo Estado e as executadas em parceria com os
Municípios. As relações políticas tradicionais e clientelistas começaram a ceder espaço em todos os
níveis para uma nova forma de gestão pública com controle social e de combate as desigualdades
regionais, qualificando o pacto federativo entre Estado e Municípios. Ao mesmo tempo que abriu
um processo de mudança na cultura política do estado.
Uma outra questão importante, na escala estadual, foi criar uma metodologia de
democracia direta e de planejamento participativo que viabilizasse a participação direta dos
cidadãos com caráter deliberativo, em assembléias públicas do OP-RS, em todos os
municípios gaúchos. Nestas assembléias públicas o cidadão tinha a possibilidade de debater e
votar em três cédulas para expressar a sua vontade soberana. Na primeira cédula votava as três
prioridades dos temas e os programas de desenvolvimento econômico e social, geração de emprego
e renda, inclusão social. Na segunda cédula votava as três prioridades dos temas e demandas de
obras e serviços públicos. E na terceira cédula votava no delegado de sua preferência e confiança,
entre os candidatos inscritos na assembléia, na proporção de um para cada 20 participantes.
Através do uso da informática, foi desenvolvido um software que possibilitou apurar os
resultados e lavrar ata na própria assembléia. E posteriormente sistematizar os resultados regionais e
estaduais, que passavam a ser os indicadores de planejamento para elaboração e o detalhamento do
orçamento, juntamente com os indicadores das necessidades do governo para custear os serviços
públicos existentes, demandas de planejamento institucional e os encargos gerais.
GESTÃO DEMOCRÁTICA E DE GERAÇÃO DE CONSCIÊNCIA E CIDADANIA
A experiência do OP transcende o processo de gestão pública e de planejamento
democrático, resultando, também, num processo político de geração de consciência e cidadania.
Na implantação do OP-RS, período de 1999 a 2002, existe um episódio que ilustra de
maneira exemplar o papel da cidadania neste processo. Em plena discussão da comunidade das
prioridades para o orçamento do ano 2000, um deputado federal do RS, entrou na justiça para
impedir a continuidade do OP-RS. A justiça mesmo não julgando o mérito da ação impetrada,
concedeu uma liminar que impedia o governo do estado de dar infra-estrutura para as reuniões do
OP. Neste momento, os delegados do OP, prefeitos municipais, organizações populares e cidadãos
em geral passaram a organizar as reuniões num processo de auto organização da sociedade. Como
resultado deste processo foi criado pelas entidades populares e partidos políticos o Fórum Gaúcho
em Defesa da Participação Popular. OP-RS, naquele momento, recebia o seu batismo de fogo e a
sociedade dava um salto de qualidade no seu processo de organização social independente do
Estado.
No entanto, é importante destacar que este processo de mudança que o OP-RS abre para a
sociedade gaúcha está apenas no começo, que não será fácil e nem linear, mas de muita contradição
e luta, onde os setores populares deverão ter a capacidade de buscar aliados no conjunto da
sociedade para acumular ricas e variadas experiências de participação popular.
A luta contra a exclusão social exige políticas públicas que modifiquem a distribuição da renda
e do poder no País, concretizando formas de participação direta da população nas gestões públicas.
O Orçamento Participativo, traz consigo os valores inestimáveis da solidariedade e da
universalização da política. A agenda do novo governo exige essa radicalidade da democracia, que
funde-se com a expectativa dos milhões de eleitores que conduziram Lula ao poder da República. A
socialização da política e a socialização do poder estão na raiz do processo do OP, condições
irrenunciáveis para a reconstrução da República brasileira, com soberania e liberdade.
Porto Alegre, janeiro de 2003.
Ubiratan de Souza
Economista e Ex-Secretário de Orçamento e Finanças do OP-RS no Governo Olívio Dutra,
período de 1999 a 2002.
Contato: e-mail – birasouza@brturbo.com e telefone (51) 99.74.28.08 e 32.10.13.00
ENTENDA COMO FUNCIONOU O ORÇAMENTO PARTICIPATIVO DO ESTADO DO
RIO GRANDE DO SUL – PERÍODO 1999 A 2002
ORÇAMENTO PARTICIPATVO (OP)
Participação direta e universal dos cidadãos, em todas as 23 regiões e nos 497 municípios do
Rio Grande do Sul, no debate, decisão e controle do Orçamento Público.
Debate e delibera sobre a totalidade do orçamento e das políticas públicas. O OP é um
sistema de gestão que começa com a definição das prioridades e vai até a elaboração e o controle
da execução do orçamento pela população, delegados e conselheiros do OP e os conselhos
temáticos e setoriais estaduais e municipais.
1 - Plenárias Regionais de Diretrizes – Realizam-se nas 23 regiões do Estado durante o mês de
março. Aberta a participação direta e universal de todos os cidadãos residentes nos municípios
que compõem cada região. Debate e define diretrizes indicativas para orientar a discussão dos
temas e programas de desenvolvimento de abrangência estadual e das obras e serviços regionais
nas assembléias públicas municipais.
2 - Assembléias Regionais Temáticas de Desenvolvimento – Realizam-se nas mesmas datas e
locais das Plenárias Regionais de Diretrizes. Aberta a participação direta e universal de todos os
cidadãos residentes nos municípios que compõem cada região. Debate e inicia em cada região, a
decisão sobre as prioridades dos temas e programas de desenvolvimento de abrangência estadual,
que terá continuidade e conclusão nas assembléias públicas municipais. Também são eleitos
delegados (na proporção de um para cada 20 participantes) que passam a representar a região na
plenária regional de delegados.
3 - Assembléias Públicas Municipais – Realizam-se nos 497 municípios, que estão distribuídos nas 23 regiões do
Estado, no período de 20 de março até 31 de maio. Aberta a participação direta e universal de todos os cidadãos
residentes nos municípios. A população debate e vota, deliberando a hierarquia das prioridades temáticas e programas
de desenvolvimento de abrangências estadual e também a hierarquia das prioridades temáticas e demandas de obras e
serviços regionais. Também são eleitos delegados (na proporção de um para cada 20 participantes) que passam a
representar as prioridades do município nas Plenárias Regionais de Delegados.
4 - Plenárias Regionais de Delegados – Realizam-se em cada uma das 23 regiões do Estado no
final do mês de junho e início de setembro. Participam os delegados temáticos e municipais. Os
delegados recebem do governo a estimativa da receita e dos grandes agregados da despesa pública
(pessoal, custeio e serviços fins, investimentos e serviços da dívida). Recebem também a relação
de todos os programas de desenvolvimento de abrangência estadual e demandas de obras e
serviços regionais, priorizadas e hierarquizadas pela população nas assembléias públicas. E
elegem os conselheiros que vão representar a região no Conselho Estadual do OP, órgão que
coordena todo o processo do OP.
5 - Conselho Estadual do OP-RS (COP) e as Plenárias Regionais de Delegados (PRDs) – Os
conselheiros e os delegados em reuniões, que acontecem em agosto e setembro, no COP e nas
PRDs, como gestores públicos da sociedade, juntamente com o governo e com base na estimativa
da receita, nos grandes agregados da despesa e nos critérios de distribuição de recursos entre as
regiões (prioridades temáticas, população e carência de infra-estrutura ou serviços), passam a
compatibilizar e sistematizar as demandas de obras e serviços regionais e programas de
desenvolvimento de abrangência estadual, respeitando e considerando a hierarquia estabelecida na
votação da população nas assembléias públicas. Desta maneira elaboram e deliberam a proposta
orçamentária e o plano de investimentos e serviços a ser executado pelo governo.
A proposta orçamentária é encaminhada até o dia 15 de setembro a Assembléia Legislativa do
Estado. Os deputados estaduais têm até 30 de novembro para debater e deliberar.
Orçamento e o Plano de Investimos e Serviços – após aprovado pela Assembléia Legislativa
torna-se lei, que passa a vigorar no próximo ano a partir de janeiro com validade até 31 de
dezembro.
Localização do RS na América do Sul e no Brasil
Dados do Estado do Rio Grande do Sul (RS)
POPULAÇÃO --------------- 10,17 MILHÕES IDH/ONU ---------------------------------- 0,869
EXTENSÃO ---------------- 282 MIL KM² MORTALIDADE INFANTIL ----- 14,9/1000
MUNICÍPIOS -------------- 497 EXPECTATIVA – HOMENS ------ 74 ANOS
PIB -------------------------- R$ 92,861 BILHÕES DE VIDA ---------- MULHERES – 79 ANOS
ORÇAMENTO GERAL - R$ 13,245 BILHÕES ANALFABETISMO --------------------- 7,19 %
Fonte: IBGE
Etapas do OP-RS
Orçamento Participativo - RS em Números
1999 2000 2001 2002
Participantes 188.528 281.926 378.340 333.040
Delegados Eleitos 8.460 13.987 18.601 16.145
Assembléias
Públicas Realizadas
644 670 735 775
Fonte: Gabinete de Orçamento e Finanças (GOF) e Gabinete de Relações Comunitárias (GRC) –
Governo do Estado do RS.
Assembléias Públicas - O OP-RS realizou, entre 1999 e 2002, um total de 2.824
Assembléias Públicas nas 23 regiões e nos 497 municípios do Estado
Participantes - O OP-RS reuniu nos seus quatro anos um total de 1,2 milhão
de cidadãos.
Delegados - Total acumulado de 57.193 delegados eleitos.
Prioridades eleitas pela população no processo do OP-RS
1 - Plenárias Regionais de Diretrizes
2 - Assembléias Regionais Temáticas de Desenvolvimento
3 – Assembléias Públicas Municipais
4 – Plenárias Regionais de Delegados
5 – Conselho Estadual do Orçamento Participativo
10
Fonte: Gabinete de Orçamento e Finanças (GOF) – Governo do Estado do RS
Ubiratan de Souza
Economista e Ex-Secretário de Orçamento e Finanças do OP-RS no Governo Olívio Dutra,
período de 1999 a 2002.
Contato: e-mail – birasouza@brturbo.com e telefone (51) 99.74.28.08 e 32.10.13.00
1999/00 2000/01 2001/02 2002/03
1º Lugar Agricultura Educação Educação Educação
2º Lugar Educação Agricultura Saúde Saúde
3º Lugar Saúde Transporte e
Circulação
Transporte e
Circulação
Transporte e
Circulação
1º Lugar Agricultura Agricultura Educação Agricultura
2º Lugar
Geração do Trabalho e
Renda
Universidade estadual Agricultura
Geração de Trabalho e
Renda
3º Lugar
Transporte e Sistema
Rodoviário
Transporte e
circulação
Geração de Trabalho e
Renda
Educação
Obras e Serviços
Temática de Desenvolvimento